Vicepresidencia VI

Iniciativas y debates para un nuevo sistema

En la búsqueda de modificar la suplencia presidencial de México, en la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión (2000-2003) se presentaron diversas iniciativas. Destacan las de Ricardo García Cervantes, Eduardo Rivera Pérez, Martí Batres Guadarrama y Arturo Escobar y Vega.[1] Además de la propuesta de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, coordinada por Porfirio Muñoz Ledo.

La iniciativa de Ricardo García Cervantes, diputado federal del PAN, sobre una Ley Orgánica del Congreso de la Unión, presentada en la sesión del 22 de agosto de 2001, señala en su exposición de motivos que se debe de terminar con una laguna constitucional en el procedimiento de la designación del presidente interino de la República y que éste debe de surgir de entre una propuesta del grupo parlamentario del partido político que hubiese ganado la última elección presidencial. Por ello, en su propuesta restringe la facultad de emitir una propuesta de designación a los miembros de un partido político que hubiesen ganado la última elección presidencial, con el fin de que la decisión del Congreso sea congruente con la voluntad popular manifestada en las urnas.

La propuesta de reforma de la Ley Orgánica del Congreso es la siguiente:

Artículo 9.- En términos del artículo 84 constitucional, el Congreso General, constituido en Colegio Electoral, con la concurrencia de por lo menos las dos terceras partes del total de sus miembros, nombrará Presidente Interino de la República.

La propuesta al cargo de Presidente Interino de la República será presentada por el Grupo Parlamentario del partido político al que perteneciera o hubiere sido postulado, el candidato triunfador en la elección federal inmediata anterior para ese cargo.

El nombramiento de Presidente Interino de la República se otorgará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos de los miembros presentes. Si no se obtiene la mayoría de votos, deberán presentarse nuevas propuestas, hasta que se alcance la citada mayoría absoluta.

El Congreso emitirá la convocatoria a elecciones en un plazo no mayor de diez días naturales, contados a partir del siguiente al del nombramiento del Presidente Interino de la República.

Esta convocatoria no podrá ser vetada por el Presidente Interino.

Si el Congreso no estuviera en sesiones, la Comisión Permanente nombrará al Presidente Provisional, a propuesta del Grupo Parlamentario al que perteneciera o hubiere postulado el candidato triunfador en la elección federal inmediata anterior para ese cargo.

La Comisión Permanente se reputará convocada para estos efectos para las 9 horas
del día siguiente de aquel en que se produzca la falta definitiva del Presidente
de la República.

Artículo 10.- En el caso de que llegada la fecha de comienzo del periodo presidencial no se presentase el Presidente electo, o la elección no estuviere hecha y declarada el primero de diciembre, cesará en su ejercicio el Presidente cuyo periodo haya concluido y ocupará el cargo con carácter de interino el ciudadano que para tal fin designe el Congreso de la Unión, o en su caso, con el carácter de provisional, el que designe la Comisión Permanente, observándose lo dispuesto en el artículo anterior.

En los casos de falta temporal del Presidente de la República, el Congreso de la
Unión, en sesión de Congreso General, o la Comisión Permanente en su caso,
designará un Presidente interino por el tiempo que dure la falta.

Cuando dicha falta sea por más de treinta días y el Congreso no estuviere reunido, la
Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias para que éste resuelva
sobre la licencia y nombre, conforme lo dispuesto en esta ley, al Presidente Interino de la República. De igual forma se procederá en el caso de que la falta temporal se convierta en absoluta."

Es de observarse que tales propuestas hacen referencia al procedimiento a seguir para la asignación del presidente en caso de una falta absoluta; pero no se propone reformar el texto Constitucional, sino una Ley reglamentaria, por lo que quedaría sin un cambio ni sustento fuerte dicha reforma.

Artículo 104.- Cuando se trate de renuncia, licencia o falta absoluta del Presidente de la República, estando el Congreso en sesiones, las Cámaras deberán reunirse en el local de la de Diputados, a las nueve de la mañana del día siguiente a aquél en que se reciba la solicitud de renuncia o la nota de licencia o haya ocurrido la falta, aun cuando ese día sea feriado. La reunión de ambas Cámaras en sesión de Congreso de la Unión para los efectos de los artículos 84, 85 y 86 de la Constitución, se verificará sin necesidad de convocatoria alguna y la sesión será dirigida por la Mesa de la Cámara de Diputados"…

Esta interpretación parte erróneamente de que los ciudadanos votan de igual manera por un presidente que por un legislador, anulando de tajo la posibilidad de un electorado que haga votos diferenciados para crear contrapesos en el sistema presidencial.[2]

Por su parte, la iniciativa de Eduardo Rivera Pérez, diputado del PAN, sobre una reforma constitucional para reforzar el poder Ejecutivo, presentada en la sesión del 20 de marzo de 2002. En su exposición de motivos reitera la constante preocupación de los legisladores mexicanos por dotar a las Constituciones nacionales de una adecuada “sustitución” presidencial, ya que su ausencia produce “una carencia de poder y una acefalía que desestabilizaría el orden constitucional del país”. Por ello, para crear certidumbre, gobernabilidad y transparencia en el tema, propone la reforma del artículo 84 constitucional para que la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos prevenga lo relativo al nombramiento del presidente, incluyendo que el nombrado (provisional, interino o sustituto) deberá de ser del partido político que postuló al candidato triunfador en la última elección presidencial. Además de considerar que en caso de coalición, el presidente deberá salir del partido coaligado con mayor distribución de votos.

De esta manera propone la modificación siguiente:

Artículo 84.- . . .
…El nombramiento de Presidente provisional, interino o sustituto en los términos del presente artículo, se sujetará a lo previsto en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, pero en todo caso, la propuesta de candidato para el cargo respectivo, será presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Político que hubiere postulado al candidato triunfador en la elección federal inmediata anterior para ese cargo.

En el caso de las coaliciones, la propuesta a que alude el párrafo anterior será presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Político al que se le haya
distribuido el mayor número de votos, dentro de la coalición que hubiere postulado al candidato triunfador en la elección federal inmediata para el cargo de presidente.

Artículo 85.- Si al comenzar un periodo constitucional no se presentase el Presidente electo o la elección no estuviese hecha y declarada el 1º de octubre, cesará sin embargo, el Presidente cuyo periodo haya concluido y se encargará desde luego del Poder Ejecutivo, en calidad de Presidente interino, el que designe el Congreso de la Unión, o en su falta, con el carácter de provisional, el que designe la Comisión Permanente, procediéndose conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
...
...
...

Sin duda, esta iniciativa tiene un mejor planteamiento que la anterior en los candados para garantizar la pertenencia partidista del presidente a nombrar; sin embargo, no se debe de reglamentar un artículo de la Constitución en una Ley que no pasa por el veto presidencial, como lo es la Ley Orgánica del Congreso. En todo caso deberá ser una ley reglamentaria del artículo 84 de nuevo cuño.

Así mismo, Martí Batres Guadarrama, diputado del PRD, presentó otro proyecto de reforma constitucional en la misma sesión del 20 de marzo de 2002. Esta iniciativa es sobre varios artículos de la Constitución, así que su exposición de motivos no habla explícitamente sobre la suplencia presidencial. La modificación que plantea es la siguiente:

Artículo 84.- En caso de falta absoluta de Presidente de la República, ocurrida en los dos primeros años del periodo respectivo, el Congreso se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número total de sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un Presidente interino; el mismo Congreso expedirá, dentro de los 10 días siguientes al de la designación de Presidente interino, la convocatoria para la elección del Presidente que deba concluir el periodo respectivo; debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones, un plazo no menor de 14 meses, ni mayor de 18. Cuando la falta de Presidente ocurriese en los cuatro últimos años del periodo respectivo, el Congreso de la Unión, designará al Presidente sustituto que deberá concluir el periodo.

Artículo 85.- Si al comenzar un periodo constitucional no se presentase el Presidente electo o la elección no estuviese hecha y declarada el 1º de diciembre, cesará sin embargo, el Presidente cuyo periodo haya concluido y se encargará desde luego del Poder Ejecutivo, en calidad de Presidente interino, el que designe el Congreso de la Unión.

Cuando la falta de Presidente fuese temporal, el Congreso de la Unión, designará un Presidente interino para que funcione durante el tiempo que dure dicha falta.

Cuando la falta de Presidente sea por más de 30 días el Congreso de la Unión resolverá sobre la licencia y nombramiento, en su caso, al Presidente interino.

Si la falta, de temporal se convierte en absoluta, se procederá como dispone el artículo anterior.

La propuesta radica fundamentalmente en desaparecer la facultad de la Comisión Permanente de nombrar un presidente provisional y devolver los artículos 84 y 85 a la esencia que determinó el constituyente de 1916-1917. Lo propuesto parte de la idea de un fortalecimiento del poder Legislativo, haciendo que el Congreso sesione todo el año y desapareciendo, por ende, la Comisión Permanente.

También tenemos la iniciativa de Arturo Escobar y Vega, diputado del PVEM, sobre una reforma a los artículos 84, 85, 94 y 98 Constitucionales, para una sustitución temporal del presidente de la República por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, presentada en la sesión del 4 de abril de 2002. En su exposición de motivos señala que en constituciones anteriores se tenía contemplada la vicepresidencia, la cual equipara con lo pretendido en esta iniciativa. Asevera que no está previsto por la constitución un mecanismo de sustitución directa y la importancia de considerar una posible falta de acuerdo en el Congreso para nombrar un nuevo presidente, ante la falta de mayorías partidarias.

El texto propuesto es el siguiente:

Artículo 84.- En caso de falta absoluta del Presidente de la República inmediatamente asumirá el cargo de Presidente Provisional el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien deberá renunciar a su cargo como tal, antes de ser ungido como presidente provisional hasta que el Congreso realice lo establecido en este artículo.

Si esta falta ocurriere en los dos primeros años del periodo respectivo, si el congreso estuviere en sesiones, se constituirá inmediatamente en Colegio Electoral y concurriendo cuando menos las dos terceras partes del número del número total de sus miembros, nombrará en escrutinio secreto y por mayoría absoluta de votos, un Presidente Interino; el mismo congreso expedirá, dentro de los diez días siguientes al de la designación de presidente interino, la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el periodo respectivo; debiendo mediar entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones, un plazo no menor de catorce meses, ni mayor de dieciocho.

Si el Congreso no estuviere en sesiones, la Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias al Congreso para que este, a su vez, expida la convocatoria a elecciones presidenciales en los términos del párrafo anterior.

Cuando la falta del Presidente ocurriese en los cuatro últimos años del periodo respectivo, si el Congreso de la Unión se encontrase en sesiones, designara al Presidente substituto que deberá concluir el periodo; si el Congreso no estuviere reunido, la Comisión Permanente convocará al Congreso de la Unión a sesiones extraordinarias para que se erija en Colegio Electoral y haga la elección del Presidente substituto.

Artículo 85.- Si al comenzar un periodo constitucional no se presentase el Presidente electo, o la elección no estuviere hecha y declarada el 1º de diciembre, cesará, sin embargo, el Presidente cuyo periodo haya concluido inmediatamente asumirá el cargo de Presidente Provisional el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien deberá renunciar a su cargo como tal, antes de ser ungido como presidente provisional, procediéndose conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

Cuando la falta del Presidente fuese temporal, inmediatamente asumirá el cargo de Presidente Provisional el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien deberá renunciar a su cargo como tal, antes de ser ungido como presidente provisional, para que funcione durante el tiempo que dure dicha falta.

Cuando la falta del presidente sea por más de treinta días y el Congreso de la Unión no estuviere reunido, inmediatamente asumirá el cargo de Presidente Provisional el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien deberá renunciar a su cargo como tal, antes de ser ungido como presidente provisional y la Comisión Permanente convocará a sesiones extraordinarias del congreso para que este resuelva sobre la licencia y nombre en su caso, al presidente interino.

Si la falta, de temporal se convierte en absoluta, se procederá como dispone el artículo anterior.

Capítulo IV
Del Poder Judicial

Artículo 95.- Para ser electo ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se necesita:
I. a la V. .........
VI.- No haber sido Presidente de la República, Secretario de
Estado, jefe de departamento administrativo, Procurador General de la República
o de Justicia del Distrito Federal, senador, diputado federal ni gobernador de
algún Estado o Jefe del Distrito Federal, durante el año previo al día de su
nombramiento.
...........

Artículo 98
........
..........
..........
Para el caso de que el Presidente de la Suprema Corte de Justicia deba asumir la Presidencia de la República de manera provisional, la renuncia podrá ser presentada ante el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente.
..........

Dicho de otra forma, propone restablecer una vicepresidencia simulada en el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin considerar que se atenta contra la imparcialidad del poder Judicial, ya que se politizaría el proceso de elección interna de este presidente al interior del pleno del máximo tribunal, al igual que sucedería con la elección de magistrados por parte del Senado, ya que cada uno de ellos sería potencialmente un vicepresidente. Con ello, se retrocedería en lo prevenido por los constituyentes de 1916-1917.

Finalmente, como resultado del esfuerzo de Porfirio Muñoz Ledo, coordinador de los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, después de seis meses de discusiones, la Mesa IV, "Forma de Gobierno y Organización de los Poderes Públicos" arrojó dos posturas sobre los mecanismos de sustitución y cada una de ellas con una propuesta.

La primera se centra en que la falta absoluta de presidente podría poner en peligro la estabilidad de la Nación, en virtud de los mecanismos establecidos en la Constitución bajo el actual contexto de la pluralidad democrática del país. Sobre este diagnóstico, se debatió sobre la inminente complejísima negociación entre las principales fuerzas políticas del país para alcanzar los votos necesarios para el nombramiento de un presidente. Destaca la reflexión de que sería muy probable que el nuevo presidente surja del seno del poder Legislativo, y quienes llevarían mano en la auscultación serían los líderes de las fracciones parlamentarias, quienes a su vez podrían exacerbar las tensiones políticas a puntos insalvables que ocasionarían una parálisis. Por ello la propuesta sería establecer una segunda ronda de votaciones en donde el presidente que supla una falta absoluta pueda surgir de una mayoría simple, con la modificación del artículo 84 constitucional.

Además, esta solución simple se pensó como una alternativa para abrir la procedencia del futuro presidente de fuera del poder Legislativo. Aunque no se garantiza plenamente.

La segunda postura versó en la rapidez con que se haga el nombramiento de un sucesor, que de no ser así produciría una crisis de gobernabilidad. Durante los debates se definieron dos mecanismos: uno automático y otro provisional. Sobre el automático estaría un vicepresidente o un vicepresidente simulado en las personas que ocuparan la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de alguna de las cámaras del Congreso de la Unión. Sobre el mecanismo provisional parten del supuesto de que la ausencia definitiva del titular del Ejecutivo fuera declarada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y que el Congreso, como Colegio Electoral, procediera al nombramiento presidencial. Señalan como plazo máximo 20 días, el cual al ser rebasado asumiría el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero no lograron definir quien se encargaría del gobierno durante esos 20 diás. Asimismo, la memoria histórica mostró reservas a que fuera el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien debiese asumir el Ejecutivo y la inconveniencia de que la Comisión Permanente tenga las facultades de nombrar presidente provisional. También se debatió sobre la existencia de un jefe de Gabinete y la implicación de mudar a un régimen semi-presidencial. Y, finalmente, el crear un sistema vicepresidencial similar al de los Estados Unidos. La propuesta fue sin resultado concreto, limitándose a crear un mecanismo que genere certidumbre en la sucesión presidencial.

De entre las intervenciones en el contexto de la Reforma del Estado, destaca la del doctor Miguel Carbonell quien habla de la “Previsión para el caso de falta del presidente de la República”, reafirmando la necesidad de crear un mecanismo de sustitución directa ante la falta del presidente, ante el supuesto de que el Congreso no se ponga de acuerdo en el nombramiento de su sucesor, inclinándose por que recaiga en el presidente de alguna de las Cámaras, ya que tiene consigo la legitimidad indirecta de también haber sido electo por los demás legisladores.

[1] Existen otras que no cambian sustancialmente la suplencia presidencial o que solamente inciden de manera colateral en el tema; por ejemplo, la iniciativa del Congreso de Chihuahua presentada el 1º de junio de 2001 que adecuaría preposiciones al texto del artículo 85 constitucional para hacerlo más explícito:
Artículo 85.- Si al comenzar el [en el original es un] periodo constitucional no se presentase el Presidente electo, o la elección no estuviera hecha o [en el original es y] declarada el primero de septiembre, cesará, sin embargo...
[2] Para más información sobre las iniciativas que se tratan en este capítulo ver el estudio del Congreso realizado por Jorge González Chávez y otras, Suplencia presidencial..., op cit.

(Extracto de Sistema de suplencia presidencial, texto original de diciembre de 2005).